Трпеска: Во буџетот не се гледаат структурни реформи во повеќе сектори

На крајот на 2024 година, Собранието го усвои Буџетот за 2025, кој беше проследен со бројни дискусии и анализи за неговото влијание врз економијата и граѓаните. Овој документ ги носи клучните приоритети на државата за следната година- реализацијата на капиталните инвестиции, фискалната дисциплина и потребата за структурни реформи, можностите за подобрување на јавните финансии и економската перспектива на земјата. Професорката на Економскиот факултет во Скопје Марина Трпеска е експерт во областа на сметководството и јавните финансии, која е и член на Фискалниот совет. Во ова интервју со професорката Трпеска разговараме за тоа како предложените мерки ќе се одразат врз економскиот раст, социјалната стабилност и финансиската дисциплина, со цел да да добиеме појасна слика за економската реалност и перспективите.

Професорке Трпеска. Вие предавате сметководство, а актуелната министерка за финансии е од истата бранша, сметководствената. Дали кога го видовте Буџетот за 2025 може да се каже дека има белег на некој кој знае со бројките, дека се разликува од претходните по начинот како е стокмен од сметководствен аспект или буџет како буџет, нема разлика кој е министер, сите исто изгледаат?

Секако дека е предност да имаме министерка за финансии која го познава сметководството. Убаво е на другата страна да се има некој кој ги знае бројките, и го знае крајниот резултат од многу процеси и активности. Сметководството е професија која се фокусира на прецизност, точност, транспарентност и ефикасност кои несомнено се и квалитети неопходни за изработка на здрав буџет. На крај на денот, се што се работи завршува во сметководство. Дополнително, министерот за финансии има многу активности и надлежности поврзани со сметководствената професија, па тоа што имаме човек од фелата како министерка за финансии е надеж дека многу работи во професијата ќе се подобрат и ќе се забрзаат.

Вреди да спомене дека изготвувањето на буџетот е процес и производ на тимска работа, каде се вклучени голем број на професионалци од областа кои со години работат на изготвување на буџетот, а кои од друга страна мора да ги почитуваат однапред поставените рамки и национални приоритети. Експертизата на министерот и познавањето на сметководството може значително да влијае на процесот – како што е подобрување на кредибилитетот на фискалните претпоставки или обезбедување строго почитување на финансиските контроли, но има и други фактори кои влијаат на процесот на буџетирање, како што се пошироките приоритети на владата и други надворешни фактори кои придонесуваат во обликување на конечниот документ, односно буџет. На крајот, секој министер за финансии често може да се најде во ситуација да балансира меѓу конкурентни потреби и за истите да обезбеди алокација на ресурси, кои се крајно ограничени, а воедно да води и сметка да се поттикне одржлив раст и развој, што воопшто не е лесна задача.

Да преминеме на суштинското прашање за буџетот за 2025 година. Која е вашата оценка?

Фискалниот совет во ноември даде свое мислење за предлог Буџетот за 2025 година кое е јавно достапно на веб-страницата на Фискалниот совет. Факт е дека Буџетот ги отсликува затечените состојби и потреби кои треба да се финансираат. Од друга страна, има и добра селекција на избрани проекти кои можат да го забрзуваат економскиот раст и развој, но недостасуваат структурни реформи во одредени сектори. Одредени политики, дел стари дел нови, придонесуваат буџетот да има нагласена социјална димензија што се повторува низ годините наназад.

Она што загрижува околу Буџетот е реалното буџетирање и методолошкиот пристап при негова изработка. Кај нас отсекогаш се применувал инкременталниот пристап на буџетирање каде како основа се зема реализацијата од минатата година. Тоа и не е толку погрешен пристап, ако покрај реализацијата од минатата година, се земат предвид сите фактори кои се очекуваат да се променат во следната година. Овде таа детална анализа на фактори и претпоставки за следната година недостасува и следствено Буџетот не се прави врз база на издржани анализи, туку најчесто на произволни износи. Ваквото нереално буџетирање потоа прави притисок за значајни промени во текот на годината, односно ребаланс. Од друга страна, реалното буџетирање е особено битно и поради фактот што секое оценување на Буџетот со меѓународно усвоени методологии (на пример, ПЕФА рамката) се врши врз основа на првично одобрениот буџет, а не на последователните измени (ребаланси).

Начелото на реален првичен буџет треба да биде основа при изготвување на секој нареден буџет. За реално буџетирање треба да придонесат и сите буџетски корисници со направени издржани анализи согласно своите потреби и капацитети бидејќи се докажало дека ваквиот пристап од долу нагоре потоа дава одлични резултати за ефикасна реализација на буџетот.

Буџетот да се усогласи со Националната развојна стратегија 2024-2044

Како го оценувате проектирањето на буџетскиот дефицит од 4% од БДП? Дали сметате дека е остварлив во контекст на тековната економска состојба?

Најнапред, како што е истакнато и во мислењето на Фискалниот совет за предлог Буџетот, за поздравување е проектирањето на помал буџетски дефицит во однос на проектираниот буџетски дефицит за 2024 година. Исто така, заклучно со третиот квартал од 2024 година буџетскиот дефицит почна да го следи просекот и покрај тоа што заклучно со вториот квартал буџетскиот дефицит беше реализиран над ¾. Ова беше позитивен сигнал кој продолжи со проектирање на понизок буџетски дефицит за 2025 година од 4% од БДП, но сепак и овој буџетски дефицит претставува пречекорување на законски определениот буџетски дефицит од 3% од БДП.

Тука треба да се има во предвид дека буџетскиот дефицит не треба да се финансира од домашни извори со цел да нема негативни влијанија на домашните инвестиции и потрошувачката што негативно би влијаело на економскиот раст. Реализацијата на буџетскиот дефицит повторно зависи од многу фактори, но доколку се реализира проектираниот БДП, се реализираат капиталните инвестиции, може да очекуваме и реализација на проектираниот дефицит од 4%.

Дали планираните капитални инвестиции за 2025 година се доволни за да поттикнат одржлив економски раст?

Доволноста на капиталните инвестиции зависи од повеќе фактори, не само од нивниот износ. Иако има умерено зголемување на капиталните инвестиции во однос на 2024, потребна е подлабока анализа за да се оцени дали планираните капитални инвестиции ефективно ќе поддржат одржлив економски раст. Клучното прашање е за што се планирани капиталните инвестиции. За да се очекува економски раст инвестициите треба да бидат насочени главно кон инфраструктура (транспорт, енергетика, дигитализација), зелени проекти (обновливи извори на енергија, енергетска ефикасност и климатски отпорна инфраструктура), како и развој на човечки капитал, пред сè подобрувања во образованието и здравството.

Покрај тоа, треба да се осигура дека инвестициите се реализирани со доволен квалитет, односно ефикасно и ефективно имплементирање на проектите без доцнење и надминување на буџетот. Поширокото економско окружување, исто така, може значајно да влијае на реализацијата на капиталните инвестиции, пред сè инфлацијата, каматните стапки, довербата на приватниот сектор.

Имајќи предвид дека има стабилизирање на инфлацијата, а и на каматните стапки, како и тоа дека се планирани значајни инфраструктурни проекти, може да се очекува дека планираните капитални инвестиции ќе водат кон економски раст само доколку има нивна целосна реализација. Тука особено треба да се обрне внимание, имајќи предвид дека историски капиталните инвестиции имаат многу ниска реализација (во 2024 се очекува реализацијата да е околу 50%). Исто така, многу значајно е да се истакне дека Буџетот треба да има поврзување со Националната развојна стратегија (НРС) 2024-2044 која со консензус беше усвоена во Собранието и капиталните инвестиции да бидат во насока на спроведување на НРС.

Како гледате на предложеното зголемување на пензиите?

Фискалниот совет даде мислење за зголемувањето на пензиите каде детално се објаснети фискалните импликации од линеарното зголемување на пензиите (јавно е достапно на веб- страницата на Фискалниот совет). Теоретски, линеарното зголемување на пензиите е директен пристап со различни импликации.

Од една страна, линеарното зголемување на пензиите е едноставно и за спроведување и за разбирање, секој пензионер добивајќи исто номинално покачување што е и политички инклузивен пристап. Но, од друга страна, останува прашањето околу социјалната еднаквост што линеарното покачување, не само што не го решава, туку може и да го продлабочува. Затоа, подобро е да се размислува за други стратегии, како на пример, прогресивно зголемување на пензиите, индексирани прилагодувања во однос на инфлација и трошоци за живот (што и постоеше пред да се воведе линеарното зголемување), како и додатоци засновани на потреби за најранливите категории на граѓани.

Во Буџетот за 2025 година трансферите до Фондот за ПИОМ се зголемени за 8 милијарди денари и дотациите од буџетот за исплата на пензии за 2025 е 34,4%. Се препорачува овој процент да се намали, барем под 30%, а истовремено да има зголемување на стапката за задолжително пензиско осигурување која кај нас е најниска споредено со земјите од регионот и пошироко со исклучок на Косово.

Потребно е буџетирање базирано на перформанси

Владата најави намалување на растот на расходите. Дали ова е реалистична цел, и што би можело да биде предизвик во нејзината реализација?

Целта да има намалување на растот на расходите е за пофалба, особено во контекст на фискална одржливост и економска стабилност. Сепак, не е сосема оправдано да се зборува генерално за намалување на расходите. Одредени категории на расходи препорачано е да има намалување, особено оперативните трошоци и социјалните трансфери каде дополнително треба да се направи оптимизација на основите по кои се исплаќаат социјални трансфери, а од друга страна не треба да се зборува за намалување на расходи за инфраструктурни проекти кои ќе доведат до повеќекратни бенефиции во општеството.

Напротив зголемувањето на расходите во сектори и дејности кои се од круцијално значење за поттикнување на економскиот раст треба да се гледа како чекор кон поголем раст и развој и поквалитетен живот под услови исто погоре напоменати кои ќе осигураат квалитетна реализација на расходите. Во оваа насока, повеќе треба да се зборува за зголемување на приходите за да има повеќе средства за инфраструктурни и други проекти, а со тоа и би се намалил растот на расходите. Тоа правило важи и во приватниот сектор, успешен менаџер не е насочен на кратење на трошоци, туку на зголемување на приходи.

Затоа, особено значајно е да се направи приоритет на трошоците и зголемување на ефикасноста на јавната администрација преку дигитализација и оптимизација на процесите.

Поголеми ефекти од расходите ќе се постигнат ако почне да се применува буџетирање базирано на перформанси каде ќе има мерливи резултати каде за секој потрошен денар ќе се знае вредноста која ја генерира (value for money). Дополнително на ова, треба мора да се зајакне мониторингот и транспарентноста, односно да се воспостават силни механизми за надзор на трошењето и спречување на злоупотреба на средствата. Овде имаме позитивен пример со Државниот завод за ревизија кој успешно во рамките на своите капацитети го ревидира трошењето на јавните средства. Државата доколку навистина сака да има ефикасно трошење и да спречи корупција треба да се јакнат капацитетите на ваквите институции кои значително придонесуваат кон овие значајни цели.

Расходите за 2025 се проектирани на 400,2 милијарди денари или околу 6,5 милијарди евра, кои претставуваат 39,1% од БДП што е релативно висока граница. Воедно, и номиналниот раст на расходите е за над 10% повисок споредено со минатата година. Ова ниво на расходи не само што е високо во однос на економската структура на земјата, туку и во однос на квалитетот на услугите кои ги добиваат граѓаните. Имајќи го ова предвид, Фискалниот совет во своето мислење за буџетот има предложено да се воведе ограничување во однос на зголемувањето на расходите, односно расходите да можат да растат најмногу до висината на раст на номиналниот БДП.

На крај, иако намалувањето на растот на расходите е корисно на краток рок, тоа мора да се усогласи со долгорочните развојни цели на земјата. Произволните или лоши кратења на расходи може да ги поткопаат критичните инвестиции и да ја ослабнат основата за одржлив економски раст.

Кои се најголемите ризици што ги гледате во реализацијата на капиталните инвестиции во 2025 година?

Капиталните расходи во 2025 година се проектирани над за 14% над буџетскиот дефицит што е добар показател. Нормално е да очекуваме реализација на капиталните инвестиции со посветено работење на јавната администрација. Сепак, со години наназад сведоци сме на исклучително ниска реализација на капиталните расходи, вклучително и во последната 2024 година. Потребно е следење на динамиката на реализацијата на овие расходи со цел да не се случи поради ниска реализација капиталните расходи да бидат првата ставка од која ќе се крати при евентуален ребаланс.

Листата на избраните проекти за финансирање од капиталните инвестиции наведени во предлог Буџетот за 2025 е прилично добра, но сепак, Фискалниот совет ја нагласува потребата за формирање на Национален  инвестициски комитет, за идентификација на инвестициони проекти од јавен интерес и нивна приоретизација, како и формирање на Централна единица за следење и испорака на јавните инвестиции (Delivery unit). Ова, секако, да биде поврзано со Националната развојна стратегија со цел да се осигури нејзино реализирање и следење на националните цели и приоритети. Дополнително, Фискалниот совет предлага доколку не се реализираат капиталните јавни расходи, истите да не се пренаменуваат за тековна потрошувачка. Нереализираните јавни капитални расходи да се заштедат и да се пренесат во Развоен фонд со кои би се финансирале јавните инвестиции во наредниот период.

Како најголеми ризици за ниска реализација на капиталните инвестиции може да се наведат процесите за јавни набавки и добрата подготвеност на самите проекти, реализацијата на приходите и планираните извори на финансирање, неповолни економски движења (висока инфлација), недостиг на транспарентност, корупција при набавките, недоволен надзор над алокацијата на средствата, глобални економски фактори, политичката стабилност во земјата (изборна година втора по ред). Сепак, со добро планирање и контрола може да очекуваме реализација на капиталните инвестиции.

Што мислите за плановите за намалување на јавниот долг со оглед на буџетскиот дефицит? Дали тоа е остварливо? 

Во моментов, намалувањето на јавниот долг е голем предизвик, но е изводливо со дисциплинирани фискални политики, економски раст и таргетирани реформи. Фискалното правило поврзано со јавниот долг е вкупниот јавен долг да не надминува 60% од номиналниот БДП, а гарантираниот јавен долг да не надминува 15% од номиналниот БДП. Ова правило е надминато од декември 2023 година, кога јавниот долг во однос на БДП достигна 62,1%. За крајот на 2024 година, јавниот долг се очекува да изнесува 62,7% од БДП. Во Буџетот за 2025 година, не е дадена проекција за нивото на вкупниот јавен долг, а не е дадена проекција ниту на каматните плаќања кои, пак, од друга страна имаат улога во намалувањето на дефицитот.

Се очекува вкупниот јавен долг на крајот од 2025 да се зголеми и да изнесува 63,6% од БДП. На ова ако се додадат и доспеаните, а неизмирени обврски, јавниот долг би се зголемил на над 68%. Доколку се примени  фискалната статистика на ЕУ за искажување на јавниот долг, доспеаните, а неизмирени обврски на јавните институции и обврски треба да бидат вклучени во искажувањето на јавниот долг. Неизмирените обврски се посебна проблематика, која станува сериозен проблем во управувањето со јавните финансии и транспарентното трошење на јавните средства. Потребни се одредени законски измени, како и промена на сметководствената основа и примена на меѓународните сметководствени стандарди за јавен сектор со цел да се надмине овој проблем.

И самиот процес на буџетирање кој е проследен со одредени недостатоци објаснети погоре, на крајот може да резултира со креирање на нови неизмирени обврски. Личниот интегритет на одговорните лица во сите институции е, исто така, круцијален при известувањето и создавањето на овие неизмирени обврски. Во иднина мора да се донесе законско решение со кое ќе се дефинира преземање на одговорност за ваквите состојби.

Теоретски намалувањето на јавниот долг при управување со буџетски дефицит е амбициозна цел, но истовремено и неопходна за да се обезбеди фискална одржливост. За таа цел потребна е цврста среднорочна фискална стратегија која нема да се менува секоја година (а некогаш и двапати годишно), поефикасна наплата на даноците, но и даночни реформи, борба против даночни затајувања, нови извори на приходи, како на пример, зелени даноци, оптимизација на расходите и зголемување на довербата кај инвеститорите преку транспарентни фискални политики.

Фискалниот совет беше прв кој почна да зборува за пилар 2 на ОЕЦД за глобалната минимална даночна стапка од 15% за да тоа се преточи во закон и неодамна се објави во Службен весник. Владата препозна дека тоа е нешто од кое може да имаме само зголемување на приходите во државната каса без никој да биде особено погоден, бидејќи истите средства доколку не се платат кај нас ќе се платат во земјите на компаниите мајки.

За крај, се добива впечаток дека економскиот раст за 2025 се темели на два столба, и тоа борба со сивата економија и реализација на капиталните инвестиции. Дали ако потфрли еден од овие столба или двата, може сериозно да се влошат приходите во буџетот и да се зголеми буџетскиот дефицит, со што би се довела во прашање и фискалната одржливост?

Тоа се реални претпоставки на кои може да се темели економскиот раст во една земја, но треба силна посветеност за реализација и на двата столба, како што велите. Во спротивно можат да се претворат во меч со две острици, добро е ако се реализираат и, бездруго се клучни за фискална одржливост, но од друга страна неуспехот во едната или двете области можат да ги намалат приходите, да се зголеми дефицитот и да се наруши и онака кревката фискална стабилност.

Започнатите проекти на Владата за дигитализација во јавниот сектор и е-фактура, надополнети со транспарентност во даночниот систем може значително да ја намалат сивата економија по примерот на Естонија кои ја имаат намалено на околу 10% од БДП, што е речиси најниска во Европа. Има и други позитивни примери, стимулативни (како повратот на ДДВ кој веќе е имплементиран), кампањи за зголемување на свесноста, поквалитетни услуги, поедноставување на даночниот систем за малите и микро ентитети кои можат да доведат до намалување на сивата економија и дале резултати во земји како Шведска, Полска, Италија, Грузија.

Сепак, како клучен аспект би ја истакнала и довербата на јавноста во јавната администрација преку видливо поврзување на даноците со подобрувањето на јавните услуги. Од друга страна, како што веќе е напоменато планираните капитални инвестиции може да се реализираат со силен проектен менаџмент, ефикасен систем на јавни набавки, флексибилно пренаменување на средства од еден на друг проект (таму каде се доцни на проекти кои брзо се реализираат), транспарентно известување, централизирано тело за надзор на реализацијата на сите капитални инвестиции и олеснување на процесите каде е потребно, па дури за одредени сегменти да се размислува и за јавно приватно партнерство по примерот на Германија.

Резимирано, како земја имаме започнати процеси кои можат значително да доведат до намалување на сивата економија, а со малку поголема организација можеме значително да придонесеме и до поголема реализација на капиталните инвестиции што ќе биде добитна комбинација за одржлив економски раст и фискална стабилност.

Оваа содржина ја изработи Институтот за комуникациски студии.

Новинар: Горан Теменугов

Фотографии: Дарко Андоновски