Канада во ЕУ: Членство што правно не постои

Изразот „асоцијативно членство“ ѝ даде политичка тежина на понудата кон Канада. Истовремено, вети уставен статус што Европската Унија сè уште не го дефинирала.

Андреја СТОЈКОВСКИ

Предлогот на Урсула фон дер Лајен Канада да стане првата „асоцијативна членка“ на Европската Унија отвора најмалку три различни прашања.

• Каков поширок европски поредок се обидува да изгради Комисијата?
• Како оваа понуда звучи во земја што повеќе од две децении чека полноправно членство?
• Kолку од ветеното воопшто може да се изведе врз основа на постојните договори?

Во оваа колумна ја анализирам правната можност и гаранциите за таквиот статус. Додека во претходните две колумни ја разгледав понудата од две перспективи: како политички болна порака за македонските граѓани и како можност Европа да изгради поширок круг демократски партнери.

Земени заедно, трите колумни тврдат дека понудата кон Канада може истовремено да биде стратегиски оправдана, политички болна, правно недефинирана и демократски ризична. Токму затоа заслужува повеќе од воодушевување или отфрлање. Таа бара разговор за типот на Европа што се создава, за местото на државите кандидатки и за тоа кој има право да ја одобри таа промена.

Урсула фон дер Лајен не предложи само поблиска соработка со Канада. Таква соработка веќе постои. Европската Унија и Канада имаат сеопфатен трговски договор, стратегиско партнерство и сè подлабоки врски во одбраната, истражувањето, критичните минерали и безбедноста. Во говорот за Состојбата на Европската Унија таа намерно отиде чекор понатаму: отворајќи можност Канада да стане првата „асоцијативна членка“ на Европската Унија. Изразот навистина имаше политичка сила и создаде чувство на припадност. Сепак, неговото правно значење е многу нејасно.

Договорите на Европската Унија го познаваат членството. Член 49 од Договорот за Европската Унија и овозможува на секоја европска држава што ги почитува вредностите на Унијата да поднесе барање за пристапување. Постапката бара согласност од државите членки, одобрение од Европскиот парламент и ратификација на договорот за пристапување од сите договорни страни. Канада не оди по тој пат и не бара полноправно членство.

Договорите ја познаваат и асоцијацијата. Член 217 од Договорот за функционирањето на Европската Унија дозволува склучување спогодби за асоцијација што воспоставуваат заемни права и обврски, заедничко дејствување и посебни постапки. Тоа е широка и флексибилна правна основа врз која може да се изгради однос многу подлабок од обична трговска спогодба. Но, спогодба за асоцијација не е исто што и асоцијативно членство. Првото е познат инструмент на надворешните односи на Унијата. Второто звучи како место во нејзиниот уставен и политички поредок. Разликата меѓу нив не може да се избрише со внимателно избран збор.

Голем дел од најавената агенда со Канада веројатно може да се реализира и без промена на договорите. Можни се нови спогодби за дигитална трговија, одбранбено производство, енергија, критични минерали, истражување, вештачка интелигенција и економска безбедност. Канада може да учествува во европски програми кога правилата тоа го дозволуваат. Регулаторите можат да договорат заемно признавање, еквивалентност и редовни консултации. Но ништо од тоа само по себе не создава нов вид членство.

Правната тешкотија започнува кога новиот статус би добил институционални права.

• Дали асоцијативната членка би присуствувала на состаноците на Советот и во какво својство?
• Дали би учествувала во обликувањето на правилата што подоцна треба да ги применува?
• Дали би придонесувала во буџетот и би добила систематски пристап до единствениот пазар?
• Дали нејзините граѓани би имале права на мобилност?
• Дали би учествувала во надворешнополитички одлуки, во заеднички набавки за одбраната или во некаков иден Европски совет за безбедност?
• Кој суд би ги решавал споровите?
• Дали правото на ЕУ би имало непосредно дејство или првенство во областите опфатени со договорот?

Секој одговор ја менува природата на аранжманот. Широка меѓународна спогодба може да создаде исклучително длабока соработка, но не може по тивок пат да ја преслика уставната положба на членството. Ако асоцијативното членство треба да стане траен институционален круг со формално учество во телата или одлучувањето на Унијата, веројатно ќе биде потребна измена на договорите. Во најмала рака, државите членки и Европскиот парламент ќе мора да ги утврдат правната основа, правата, обврските и механизмите за надзор. Во зависност од опфатот, може да биде потребна и национална ратификација.

Во институционалниот триаголник, претседателката на Комисијата може да ја постави политичка агенда и да предложи почеток на преговори со некоја држава или географски регион, но, Комисијата не може со декларација да го создаде статусот. На втората страна, Советот ги одобрува преговорите и ги склучува спогодбите според договорните постапки. Конечно, на третата точка, Европскиот парламент дава согласност. Во овој триаголник, државите членки, како страната која не сме ја именувале ја задржуваат решавачката улога во проширувањето, измената на договорите и во областите што и натаму останале во национална надлежност.

Сепак, тоа не значи дека Урсула фон дер Лајен настапила непромислено. Можно е нејзината нејасност да е дел од политичкиот метод. Предлог за уште едно секторско партнерство едвај би привлекол внимание. Од другата страна, „асоцијативното членство“ веднаш го подигна разговорот на уставно рамниште. Политичката порака имаше своја конечна дестинација, правниците и националните влади кои ќе го изградат патот до целта.

Европската интеграција повеќепати напредувала токму така. Политичката нужност создава нов инструмент, практиката се развива, а правниот јазик подоцна се приспособува. Функционалните аранжмани создаваат интереси, навики и зависности што го отежнуваат враќањето назад. Она што започнува како покана може постепено да се претвори во цел систем преку натрупување одделни спогодби, без еден единствен основачки акт.

Таквиот метод може да донесе напредок, но има и цена. Комисијата се претставува како чувар на договорите. Кога нејзината претседателка користи уставен речник без да ја објасни неговата правна содржина, се разнишува дисциплината што истата институција ја бара од другите. Од земјите кандидатки се очекува прецизно да го пренесуваат европското право, да ги почитуваат процедурите и да прифатат детални услови. Тие со право можат да побараат иста прецизност кога Унијата опишува нови облици на припадност.

Постои и проблем со редоследот на демократското одлучување. Ако политичката етикета е прославена пред владите и парламентите да расправаат за нејзиното значење, секоја подоцнежна проверка изгледа како опструкција. Влада што ќе постави прашање за границите на аранжманот може да биде обвинета дека нема европска амбиција. Парламент што ќе побара ограничувања може да биде претставен како неодговорен пред геополитичката нужност. Политичкиот залет постепено ја заменува претходната согласност. Токму тука Комисијата може да загризе повеќе отколку што може да проголта. Не затоа што идејата е нужно погрешна, туку затоа што силата на ветувањето го надминува овластувањето. Ако договорите подоцна покажат поограничен простор, или ако националните парламенти одбијат дел од конструкцијата, разочарувањето нема да биде само канадско. Ќе се зајакне впечатокот дека европската политика прво произведува историски најави, а потоа бара правото и демократијата да најдат начин да ги оправдаат.

Решението не е да се напушти канадската иницијатива, туку чесно да се дефинира. Унијата треба да каже што може да се постигне преку постојните договори; кои права би го разликувале асоцијативното членство од стратегиско партнерство; кои обврски би ги презела Канада; и кои одлуки им припаѓаат на Комисијата, Советот, Европскиот парламент и националните законодавни тела. Дотогаш, „асоцијативното членство“ најточно се разбира како политички предлог, а не како постоечка правна понуда. Тој може да доведе до креативен нов статус. Но може и да заврши како збир од секторски договори под едно големо политичко име.

Урсула Фон дер Лајен отвори важна расправа и можеби намерно ја отвори пред да постои готово решение. Следната одговорност е на европските институции и националните демократии: да обезбедат правото да не биде повикано само да го потврди ветувањето откако политиката веќе ја направила неговата одбивност невозможна.