Skip to content
Предлог-измените на Законот за јавни набавки на прв поглед носат технички корекции, повисоки вредносни прагови и повеќе дигитализација. Но зад тие измени се кријат неколку суштински промени во начинот на кој државата ќе може да троши јавни пари – двојно се зголемува просторот за набавки без тендер, се отстранува една од претходните контроли кај договорите со преговарање без оглас, а истовремено значително поскапува жалбената постапка.
Токму комбинацијата на овие мерки е причината поради која Центарот за граѓански комуникации бара измените да не се носат без поширока јавна дебата и побара антикорупциска проверка од ДКСК. Според пресметките на организацијата, потенцијалниот износ што институциите ќе можат да го трошат под вредносните прагови би пораснал од околу 18 на 37,5 милиони евра годишно.
Важно е, сепак, веднаш да се направи една правна разлика. Таканаречените договори „во четири очи“ не се забранети ниту денес. Законот веќе дозволува постапка со преговарање без претходно објавување оглас, но само во строго определени исклучителни ситуации. Она што Владата сега предлага не е создавање на оваа постапка од нула, туку отстранување на една од најважните претходни проверки за нејзино користење.
Двојно повеќе пари без класичен тендер
Првата голема промена се вредносните прагови.
Според предлогот доставен до Собранието, за стоки и услуги прагот под кој не се применува целосната тендерска постапка се зголемува од 1.000 на 2.000 евра, а кај градежните работи од 5.000 на 10.000 евра.
Уште позначајна е годишната граница. Наместо досегашните 12.000 евра, секој договорен орган ќе може да реализира до 25.000 евра вакви набавки во една година.
Во практика тоа значи дека министерства, општини, јавни претпријатија, училишта, здравствени установи и други институции ќе добијат повеќе од двојно поголем финансиски простор за помали набавки без класична конкурентна тендерска постапка.
Тоа не значи дека овие набавки нужно стануваат тајни. Сегашниот систем предвидува квартална евиденција за набавките под законските прагови, која се внесува во ЕСЈН. Но суштинската разлика е што тие немаат ист степен на претходна конкуренција, рокови, жалбени механизми и процедурална контрола како редовните тендери.
Центарот за граѓански комуникации проценува дека со новите прагови потенцијалниот годишен обем на вакво трошење ќе достигне околу 37,5 милиони евра. Во таа пресметка, како што посочуваат од организацијата, не се вклучени одредени „посебни услуги“, како хотелски и угостителски услуги.
Клучната промена е кај договорите „во четири очи“
Уште почувствителна е интервенцијата во членот 55 од Законот.
Сегашниот закон дозволува преговарање без објавување оглас, меѓу другото, кога поради технички причини нема конкуренција, кога се работи за заштита на ексклузивни права, за уникатна уметничка изведба или кога постои крајна итност предизвикана од настан што институцијата не можела да го предвиди.
Но институцијата не може едноставно самата да прогласи дека постојат тие услови и веднаш да го избере добавувачот.
Во дел од најчувствителните случаи, пред да започне преговарањето мора да добие мислење од Бирото за јавни набавки дека навистина се исполнети законските услови.
Токму таа обврска Владата предлага да ја укине.
Наместо претходно мислење од Бирото, институцијата би објавувала „известување за доброволна претходна транспарентност“.
На хартија и двете решенија изгледаат како контрола. Во правна смисла, сепак, станува збор за два многу различни механизми.
Од проверка пред набавката кон известување за веќе донесена намера
Претходното мислење од Бирото е институционална проверка. Договорниот орган доставува образложение и документи, а Бирото проверува дали навистина постојат законските услови што дозволуваат да се избегне јавен оглас.
Известувањето за доброволна претходна транспарентност функционира поинаку.
Во европското право ваквото известување содржи опис на договорот, образложение зошто договорниот орган смета дека може да додели договор без претходен оглас и податоци за економскиот оператор на кого има намера да му го додели договорот. Неговата функција е јавноста и потенцијалните конкуренти да бидат известени пред потпишувањето и да добијат можност за правна реакција.
Со други зборови, известувањето ја зголемува транспарентноста на намерата, но не претставува ист тип на независна претходна проверка.
Во едниот модел, пред договорот институцијата треба да убеди друго државно тело дека ги исполнува условите.
Во другиот, институцијата самата образложува зошто смета дека ги исполнува условите, го објавува тоа и ризикот од оспорување се префрла кон понудувачите и другите заинтересирани страни.
Токму тука лежи суштинската промена.
Бирото навистина одбивало барања
Податоците за 2025 година покажуваат дека претходното мислење не било само административен печат.
За постапките во кои институциите тврделе дека постои само еден можен економски оператор, техничка причина, ексклузивно право или уникатна уметничка изведба, Бирото примило 229 барања. Позитивно одговорило на 220, а за девет оценило дека условите не се исполнети.
Кај набавките оправдани со крајна итност имало 46 барања – 40 добиле позитивно, а шест негативно мислење. Дополнително, 20 барања биле повлечени.
Тоа значи дека само во 2025 година постоеле најмалку 15 случаи во кои Бирото формално не прифатило дека се исполнети условите за директно преговарање без оглас.
Бројката не е огромна, но покажува дека механизмот има реална контролна функција.
Уште позначајно е што самото Биро во својот годишен план за работа ја вбројува оваа функција во стратешката цел „борба против корупцијата и судирот на интереси“, односно како механизам за обезбедување правилна примена на законот.
„Четири очи“ во 2025 година биле исклучок, не правило
Официјалните бројки покажуваат дека постапките без оглас моментално претставуваат мал дел од вкупниот пазар на јавни набавки.
Во 2025 година биле склучени 188 договори со преговарање без претходно објавување оглас, во вредност од 438,2 милиони денари. Тоа е околу 0,5 отсто од вкупната вредност на јавните набавки и 0,77 отсто од бројот на постапките.
За споредба, нивната вредност во 2024 година била 1,31 милијарда денари, а во 2023 година 1,44 милијарди денари. Бирото во сопствениот извештај констатира „значително намалување“ на вредноста на договорите склучени на овој начин.
Во 2025 година, 44 отсто од вредноста на ваквите договори била врз основа на тоа дека набавката може да ја изврши само определен оператор, а 34 отсто биле оправдани со крајна итност. Околу 20 отсто следувале по две претходни неуспешни конкурентни постапки.
Тоа не докажува дека претходното мислење на Бирото е единствената причина за падот на ваквите договори. Но покажува дека сегашниот систем успеал да ја задржи оваа постапка во рамките на исклучок, наместо да стане доминантен начин за трошење.
Европските правила дозволуваат директно преговарање, но како исклучок
Од европски аспект, самото постоење постапка без оглас не е спорно.
Директивата на ЕУ за јавни набавки ја дозволува кога постојат строго утврдени услови – екстремна и непредвидлива итност, објективно отсуство на конкуренција, ексклузивни права или други конкретно наброени ситуации.
Но европската директива е многу јасна за природата на ваквата постапка.
Поради штетното влијание врз конкуренцијата, преговарањето без претходно објавување треба да се користи само во „многу исклучителни околности“, а отсуството на конкуренција не смее да биде создадено од самиот договорен орган.
Оттаму, укинувањето на македонското претходно мислење од Бирото не значи автоматски дека законот станува спротивен на европското право. Европските директиви не им наложуваат на сите земји идентична институционална контрола.
Но прашањето е дали Македонија, со сопствените ризици од корупција и ограничена конкуренција, има причина да отстрани контролен механизам што веќе го има.
Европската комисија бара повеќе контрола, не помалку
Тука предлогот се судира со уште еден важен контекст.
Во Извештајот за Македонија за 2025 година, Европската комисија ја оцени земјата како умерено подготвена во областа на јавните набавки и побара зголемување на конкуренцијата, подобрување на мониторингот и контролите и посилна координација меѓу институциите во борбата против корупцијата.
Комисијата експлицитно бара подобро следење на неправилностите, судирот на интереси и измамите.
И самата Реформска агенда на Македонија ја поставува целта како создавање поконкурентен и потранспарентен систем на јавни набавки и подобра вредност за јавните пари.
Поради тоа е важно да се разделат две работи кои во образложението на Владата се ставаат под иста капа.
Измените навистина содржат мерки што се директно поврзани со европските реформи – електронскиот пазар, дигитализацијата и преминот од најниска цена кон подобар однос цена-квалитет.
Но во официјалниот извештај на Бирото трите конкретни обврски од Реформската агенда за 2025-2027 се наведени јасно: е-аукциите да се намалат на најмногу 40 отсто, преку е-пазарот да се доделат најмалку 800 договори до крајот на 2026 година и најмалку 25 отсто од вредноста на набавките да користи критериум цена-квалитет или исплатливост.
Во таа листа нема обврска да се удвојат праговите за набавките што се надвор од целосната постапка, ниту да се укине претходното мислење на Бирото за преговарањето без оглас.
Затоа повикувањето на Реформската агенда само по себе не објаснува зошто се потребни токму овие две промени.
Владата има и економски аргумент
Аргументацијата на Владата не треба да се занемари.
Според образложението што го пренесува БИРН, повисоките прагови се предлагаат поради растот на трошоците за живот и ценовните шокови по пандемијата и енергетската криза. Со други зборови, праговите од 1.000 и 5.000 евра денес имаат помала реална вредност отколку кога биле поставени.
Таква логика постои. Ако речиси секоја ситна поправка, набавка на опрема или услуга бара административна процедура што чини време и пари, системот може да стане неефикасен.
Но прашањето за контролата не исчезнува затоа што инфлацијата ги зголемила цените.
Особено ако годишниот лимит по институција истовремено се зголемува од 12.000 на 25.000 евра.
Тоа е веќе промена што, ако се искористи до максимум од голем број институции, создава десетици милиони евра јавна потрошувачка надвор од стандардната конкурентна постапка.
Поскъпа жалба во момент кога исчезнува претходната контрола
Уште еден дел од измените го прави целиот пакет почувствителен.
Надоместокот за жалба во јавните набавки се зголемува од сегашните 50 до 200 евра на 150 до 600 евра, во зависност од вредноста на постапката. Владата аргументира дека досегашните надоместоци се меѓу најниските во регионот.
Само по себе, зголемувањето на административна такса не мора да значи ограничување на правната заштита.
Но кога се гледа заедно со укинувањето на претходното мислење од Бирото, се менува архитектурата на контролата.
Дел од контролата се поместува од институционална проверка пред започнувањето на набавката кон можност некој економски оператор подоцна да ја оспори одлуката.
А токму тој втор механизам станува поскап.
ЦГК предупредува дека тоа може најсилно да ги погоди малите компании, за кои трошокот од жалба е поголема бариера отколку за големите економски оператори.
И јавните податоци може да добијат цена
Предлогот отвора уште едно прашање – пристапот до податоците.
Се предлага Бирото да може да наплаќа за користење веб-сервиси и за добивање на јавно достапните податоци од ЕСЈН во формат погоден за компјутерска обработка.
Тоа е значајно затоа што машински читливите податоци не ги користат само фирмите.
Тие се основа за анализи на новинари, невладини организации, истражувачи и институции што бараат необични концентрации на договори, исти победници, високи цени, кратки рокови или други „црвени знаменца“.
Самата држава во документите за Отворена влада го третира објавувањето на јавните набавки во машински читлив формат како начин за зајакнување на надворешниот надзор од медиумите и граѓанските организации и намалување на корупциските ризици.
Затоа воведувањето надоместок за токму таквиот вид пристап отвора прашање дали техничката услуга се наплаќа или практично се поставува нова бариера пред систематскиот јавен надзор.
Јавните набавки не се маргинален дел од буџетот
Сето ова е важно поради големината на пазарот.
Во 2025 година во Македонија биле склучени 34.320 договори за јавни набавки во вредност од 97,1 милијарда денари, односно повеќе од 1,6 милијарди евра.
Тоа е вредност еднаква на околу 24 отсто од државниот буџет и 9 отсто од БДП.
Затоа и релативно мали промени во правилата за контрола можат да имаат голем ефект кога се применуваат врз илјадници институции и десетици илјади договори.
Дополнително, OECD во најновата оценка за Македонија забележува дека преговарањето без претходно објавување во 2024 година учествувало со околу 2 отсто од постапките, што е помалку од 7 отсто во 2022 година, но истовремено предупредува на нерамномерен напредок во конкуренцијата и транспарентноста.
Проблемот не е една измена, туку ефектот од сите заедно
Ако се гледаат изолирано, речиси за секоја промена може да се најде административно објаснување.
Праговите се креваат затоа што цените пораснале.
Мислењето од Бирото се заменува со известување за да се забрза постапката и да се користи европски механизам на претходна транспарентност.
Жалбите поскапуваат затоа што досегашните надоместоци биле ниски.
За машински обработливите податоци се воведува надоместок затоа што веб-сервисите создаваат трошок.
Но кога сите промени ќе се стават една до друга, резултатот е поинаков систем: повеќе пари можат да се трошат без класичен тендер, исчезнува една независна претходна проверка кај најнетранспарентната постапка, правната реакција станува поскапа, а систематскиот пристап до податоците може да добие дополнителен трошок.
Тоа не значи дека секоја таква набавка ќе биде незаконска или коруптивна. Ниту европското право забранува преговарање без оглас.
Но објективниот ефект од предложените измени е преместување на тежиштето од превентивна контрола кон транспарентност и реакција откако институцијата веќе одлучила како сака да ја спроведе набавката.
Токму затоа отсуството на поширока јавна расправа станува дополнително важно. Според БИРН, ЦГК тврди дека измените биле подготвени без јавни консултации и веќе побарало од Собранието да ја одложи расправата, додека ДКСК потврдила дека го добила барањето за антикорупциска проверка и треба да одлучи дали ќе ја спроведе.
На крајот, главното прашање не е дали институциите треба побрзо да купуваат канцелариски материјал или да поправат покрив од 8.000 евра.
Прашањето е колку контрола државата е подготвена да жртвува во име на брзината.
Особено кога самата Европска комисија, Реформската агенда и македонските стратешки документи ја поставуваат насоката обратно – повеќе конкуренција, посилен надзор и поголема транспарентност при трошењето на јавните пари.
